Lausunto yhdyskuntakehittämislaista sekä eräistä siihen liittyvistä laeista

Lausunto yhdyskuntakehittämislaista sekä eräistä siihen liittyvistä laeista

Ympäristöministeriölle

Dnro L2026-40

Lausuntopyyntönne: VN/30449/2023, 9.3.2026
LAUSUNTO YHDYSKUNTAKEHITTÄMISLAISTA SEKÄ ERÄISTÄ SIIHEN LIITTYVISTÄ LAEISTA

Suomen Asianajajat kiittää mahdollisuudesta lausua yhdyskuntakehittämislaista sekä eräistä siihen liittyvistä laeista.

Yhtenä Suomen Asianajajien sääntömääräisenä tehtävänä on seurata oikeuskehitystä maassa ja lausuntoja antamalla sekä aloitteita tekemällä tarjota kokemuksensa yhteiskunnan käytettäväksi. Suomen Asianajajien oikeuspoliittisen työn lähtökohta on oikeusvaltion turvaaminen. Lausunnoissaan Suomen Asianajajat pyrkii painottamaan oikeusvaltioperiaatteen toteutumiseen, oikeusturvaan sekä oikeuden saavutettavuuteen, perus- ja ihmisoikeuksien sekä asianajajakunnan itsenäisyyden ja riippumattomuuden turvaamiseen liittyviä näkökulmia.
Suomen Asianajajat esittää lausuntonaan seuraavaa.

Ympäristöministeriö on laatinut luonnoksen hallituksen esitykseksi, jolla säädettäisiin uusi yhdyskuntakehittämislaki. Esityksen tavoitteena on muun muassa selkeyttää maankäyttösopimuksia koskevaa lainsäädäntöä sekä päivittää kunnossapitolainsäädäntö vastaaman nykyisiä tarpeita. Suomen Asianajajat pitää lakiuudistuksen tavoitteita lähtökohtaisesti kannatettavina ja maankäyttö- ja rakentamislain korvaavan lainsäädäntökokonaisuuden kehittämistä tarpeellisena.

Suomen Asianajajat toteaa, että ehdotettu sääntely on paikoin tulkinnanvaraista ja sisältää oikeusvarmuuteen, ennakoitavuuteen ja yhdenvertaisuuteen liittyviä epäselvyyksiä, joihin Suomen Asianajajat pyytää kiinnittämään huomiota lainsäädännön jatkovalmistelussa. 

C. Muut näkemyksenne kunnan maapolitiikkaa koskevista säännösluonnoksista (luku 2).

Maapoliittisen ohjelman oikeudellinen sitovuus

Esitysluonnoksen mukaan kunnalla tulisi olla maapoliittinen ohjelma, jossa määritellään maapolitiikan tavoitteet ja keinot sekä selostetaan keinojen käytön edellytykset ja periaatteet. Kunta voisi kuitenkin valtuuston päätöksellä luopua ohjelman laatimisesta, jos se olisi kunnassa ilmeisen tarpeetonta (HE-luonnos s. 89, 91).

Suomen Asianajajat kiinnittää huomiota siihen, ettei esitys ota kantaa maapoliittisen ohjelman oikeudelliseen velvoittavuuteen. Suomen Asianajajat pitää ongelmallisena, ettei esitysluonnos selkeytä tätä oikeustilaa ja ehdottaa sääntelyn jatkovalmistelussa kiinnittämään huomiota siihen, että sääntelyssä selvennettäisiin kunnan velvollisuutta noudattaa maapoliittista ohjelmaansa muussa päätöksenteossaan. Jos maapoliittinen ohjelma velvoitetaan laadittavaksi, mutta sen oikeudellinen velvoittavuus jää epäselväksi, vaarana on, että ohjelma tosiasiassa vain muodollistaa nykyisen epäselvän käytännön ilman, että se lisäisi oikeusvarmuutta tai yhdenvertaisuutta. Epäselväksi jää esimerkiksi se, millaisia oikeusvaikutuksia ohjelmalla on tilanteissa, joissa kunta poikkeaa ohjelmasta yksittäistapauksessa.

Muilta osin Suomen Asianajajat pitää esitettyä maapoliittisen ohjelman laatimisvelvoitetta tervetulleena keinona lisätä kunnassa sovellettavien linjausten läpinäkyvyyttä.

3 Luku. Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen

A. Luonnoksen 10 §:ssä esitetään, että kiinteistönomistajalla säilyisi edelleen voimassa olevaa lainsäädäntöä perusteiltaan vastaava velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin, ja että osallistuminen toteutettaisiin edelleen ensisijaisesti maankäyttösopimukseen perustuvalla korvauksella ja toissijaisesti kunnan määräämällä kehittämiskorvauksella.

Pidättekö tätä oikeana lähtökohtana lainvalmistelussa?

• En

Perustelut ja täydennykset:

Kiinteistönomistajan velvollisuus osallistua kunnalle aiheutuviin kustannuksiin

Esityksessä osallistumisvastuu määritellään kiinteistönomistajan velvollisuudeksi osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin, kun asemakaavasta aiheutuu merkittävää hyötyä. Ensisijainen osallistumisvastuun toteuttamistapa on sopiminen. Jos sopimusta ei synny, kunta voi määrätä kehittämiskorvauksen (HE-luonnos s. 93).

Suomen Asianajajat kiinnittää huomiota siihen, että esitysluonnos kuvaa osallistumisvastuun kiinteistönomistajan velvollisuutena, mutta kehittämiskorvauksen määrääminen on samalla kunnan harkintavallan alainen toimi. Jos kunta ei harkintansa mukaan päätä määrätä kehittämiskorvausta, kiinteistönomistajan velvollisuus jää käytännössä vailla tosiasiallista vaikutusta. Suomen Asianajajat esittää harkittavaksi, voidaanko osallistumisvastuuta tällaisessa tilanteessa tosiasiallisesti pitää lain ehdotetussa sanamuodossa kuvatulla tavalla velvollisuutena, jos sen toteutuminen on viime kädessä kunnan vapaaehtoisen päätöksenteon varassa.

Suomen Asianajajat pitää tätä asetelmaa oikeudellisesti epäjohdonmukaisena ja katsoo, että esitysluonnoksessa olisi syytä selkeämmin ottaa kantaa siihen, että maanomistajan korvausvelvollisuus koskee tilanteita, jolloin kunta määrää maksun.

B. Luonnoksen 13 §:n mukaan maankäyttösopimuksen nykyisen kaltainen sopimusvapaus säilyisi. Maankäyttösopimuksessa voisi siis kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin sopia osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista.

Pidättekö ratkaisua oikeana, ottaen huomioon luonnoksessa esitetyt kunnan maapolitiikkaa ohjaavat muut säännökset (luku 2)?

• Kyllä, mutta sopimusvapautta pitäisi rajoittaa nykyistä enemmän

Perustelut ja täydennykset:

Maankäyttösopimuksiin liittyy rakenteellinen jännite, jota ei ole onnistuttu poistamaan vuosikymmenten aikana, ei silloin, kun maankäyttö- ja rakennuslakiin lisättiin sopimuksia koskeva 12 a luku, eikä se esitetyssä muodossa poistu myöskään yhdyskuntakehittämislakiuudistuksenkaan yhteydessä.

Kunnalla on kaavoitusmonopoli eli yksinoikeus laatia ja hyväksyä aluettaan koskevat kaavat, ja tämä valta-asema asettaa yksityisen maanomistajan lähtökohtaisesti epäsymmetriseen neuvotteluasetelmaan. Yleisesti tunnistetaan, että kaavoituksen suunnitteluratkaisu ja rakennusoikeuden määrä eivät saa perustua kunnan saamaan korvaukseen, eli kunta ei saa myydä rakennusoikeutta rahalla. Toisaalta käytännössä yksityisen maalla kaavoitus ei ehkä lainkaan etene ilman maankäyttösopimusta, joten maanomistajalle tilanne voi näyttäytyä juuri tällaisena.

Esitysluonnoksessa on tunnistettu maankäyttösopimuksiin liittyviä ongelmallisia tekijöitä, mutta säädösluonnokset ja niiden perustelut jättävät edelleen maankäyttösopimuksissa vallitsevan sopimisvapauden rajat kovin epäselviksi. Epäselvä sopimisen ala tuo tarpeetonta epävarmuutta sekä kunnille että maanomistajille ja altistaa tehtävät maankäyttösopimukset sekä niihin liittyvän kaavoituksen valituksille. Perusteluissa esiintyvät viittaukset aikaisemman sopimiskäytännön jatkamiseen ovat omiaan hämärtämään sitä, miltä osin käytäntöä on tarkoitus muuttaa. Säädöstekstiin tuotava maininta yhdenvertaisuuden vaatimuksesta ei selvennä asiaa tilanteessa, jossa yhdenvertaisuuden vaatimus sisältyy jo entuudestaan voimassa olevaan lainsäädäntöön.

Sääntelyn kokonaisuus, muun muassa osallistumisvastuun käsitteellä operointi, vaikuttaa keinotekoiselta tavalta jakaa maanomistajalta tosiasiassa edellytettävän korvauksen määrä yhtäältä sellaiseen osuuteen, jonka määrä ei saa ylittä yhdyskuntarakentamisen kustannuksina (osallistumisvastuu) ja toisaalta sellaiseen muuhun korvaukseen, jonka maanomistaja suostuu olosuhteissa vapaaehtoisesti maksamaan. Kun otetaan huomioon se aikaisemmin esiin tuotu ongelma, että kaavoituksen eteneminen on usein käytännössä riippuvainen maankäyttösopimuksen syntymisestä, saattaa maanomistajan vapaaehtoisuus rajoittua ota tai jätä -valintaan. Tämä käytännössä tekee kehittämiskorvauksen määräämistä koskevien säännösten soveltamisalasta kapean, kun useimmiten kiinteistönomistajan ”osallistumisvastuu” toteutuu rajoittamattomana maankäyttömaksuna eikä kehittämiskorvauksena.

Suomen Asianajajat katsoo, että mikäli maankäyttösopimuksiin perustuvaa järjestelmää halutaan jatkaa, tulisi sopimisen rajoja säännellä tarkemmin. Eritysesti tämä koskee maankäyttökorvauksen ylärajaa ja myös maankäyttökorvauksen määrän tiukempaa sitomista todellisiin kustannuksiin.

C. Luonnoksen 17 §:ssä esitetään, että kiinteistönomistajalla olisi jatkossa velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin myös rakentamislain 57 §:n mukaisen poikkeamisluvan ja 43 a §:n mukaisen puhtaan siirtymän sijoittamisluvan yhteydessä luonnokseen kirjatuin edellytyksin?

Kannatatteko esitettyä säännösluonnosta?

• Kyllä, mutta muutettuna

Perustelut ja täydennykset:

Maanomistajan korvausvelvoite rakentamislain 57 §:n mukaisen poikkeamisluvan ja 43 a §:n mukaisen puhtaan siirtymän sijoittamisluvan yhteydessä

Esitysluonnoksessa esitetään, että kehittämiskorvaukseen liittyvää sääntelyä sovellettaisiin rajoitetusti myös rakentamislain poikkeamisluvan (57 §) ja puhtaan siirtymän sijoittamisluvan (43 a §) yhteydessä. Osallistumisvelvollisuuden edellytyksenä olisi, että luvan myöntämisestä aiheutuu kiinteistönomistajalle asemakaavoituksessa tarkoitettuun hyötyyn rinnastettavaa merkittävää hyötyä.

Esityksessä todetaan, että sopiminen olisi tällöin mahdollista ainoastaan kustannuksista. Kunta ja hankkeen toteuttaja voisivat siten tehdä sopimuksen vain yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin osallistumisesta, eikä sopimus voisi sisältää laajempia maankäyttösopimusehtoja (HE-luonnos s. 103).

Suomen Asianajajat kiinnittää huomiota siihen, että rajoitus ”ainoastaan kustannuksista sopimiseen” jää esitysluonnoksessa sisällöltään epätäsmälliseksi. Esitys ei ota riittävän selkeästi kantaa siihen, mitä ”kustannuksista sopimisella” tarkoitetaan suhteessa maankäyttösopimuksen laajempaan soveltamisalaan (HE-luonnos s. 103).

Suomen Asianajajat pitää tätä epätäsmällisyyttä ongelmallisena oikeusvarmuuden kannalta sekä hankeen toteuttajan että kunnan näkökulmasta. Sopimisen sisältöä koskeva rajoitus jättää tilaa erimielisyyksille siitä, onko yksittäinen sopimusehto sallittu ”kustannuksista sopiminen” vai kielletty ”laajempi ehto”. Suomen Asianajajat esittää harkittavaksi, että jatkovalmistelussa täsmennetään myös ehdotetun lain 17 §:ssä, mistä kustannuksista voidaan tässä yhteydessä sopia tai mitä kustannuksia kunta voi tässä yhteydessä periä, esimerkiksi viittaamalla edellä mainitun luvan perusteella toteutettavan hankkeen kunnalle aiheuttamiin yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Tämä selventäisi myös säännöksen soveltamisalaa.

Suomen Asianajajat kiinnittää huomiota myös siihen, että säännökseen, joka koskee poikkeamisluvan yhteydessä määrättävää kehittämiskorvausta, ei sisälly määräystä siitä, että korvausten yhteenlaskettu määrä voi olla enintään kyseistä kaava-aluetta palvelevan yhdyskuntarakentamisen kustannusten kokonaismäärän suuruinen. Tämä on epäjohdonmukaista, kun kehittämiskorvausta muutoin perustellaan sillä, että poikkeamispäätös rinnastuu kaavoitukseen. Kunnan ei tulisi voida periä tai sopia sellaisten kustannusten korvaamisesta, mitä kunnalle ei ole tosiasiallisesti aiheutunut.

D. Muita näkemyksiänne kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista koskevista säännösluonnoksista (luku 3).

Yhdyskuntarakentamisen kustannusten laskentapohja

Esitysluonnoksen 11 §:n 1 momentin mukaan kaava-aluetta palvelevan yhdyskuntarakentamisen kustannuksina voitaisiin ottaa huomioon kunnalle aiheutuvat sekä kaava-alueella että sen ulkopuolella sijaitsevien, kaava-aluetta merkittävissä määrin palvelevien katujen, puistojen ja muiden yleisten alueiden hankinta-, suunnittelu- ja rakentamiskustannukset. Kustannuksiin lukeutuisivat myös joukkoliikennejärjestelyt sekä kuntien maksamat osuudet valtion toteuttamista liikenneväylistä siltä osin kuin ne palvelevat kaava-aluetta (HE-luonnos s. 94–95).

Suomen Asianajajat kiinnittää huomiota siihen, että kaava-alueen ulkopuolisten kustannusten sisällyttäminen laskentapohjaan on ehdotetulla muotoilulla tulkinnanvaraista ja soveltamisalaltaan potentiaalisesti liian laaja. Ilmaisu ”merkittävissä määrin palvelevien” on oikeudellisena kriteerinä epätäsmällinen, eikä esitysluonnos tarjoa riittäviä arviointiperusteita sen selvittämiseksi, milloin kynnys ylittyy. Lisäksi kustannusten tulisi joka tapauksessa olla kohtuullisia kaavasta saatuun hyötyyn nähden, eikä maanomistajalta perittäviin kustannuksiin tulisi voida sisällyttää laajasti kunnan kustannuksia, jotka eivät riittävän selväsi linkity asemakaavan toteuttamiseen. Kuten esityksessäkin todetaan, laajoja alueita palvelevien rakenteiden kustannusten kohdentaminen on joka tapauksessa hankalaa, vaikka säännös mahdollistaisi niiden huomioimisen (HE-luonnos s. 95).

Suomen Asianajajat esittää, että jatkovalmistelussa täsmennetään, millä edellytyksillä ja millä kriteerein kaava-alueen ulkopuolisia kustannuksia voidaan sisällyttää laskentapohjaan.

Yhdyskuntarakentamisen kustannusten yksilöintivelvoite

Esitysluonnoksen 11 §:n 4 momentissa ehdotetaan kunnalle velvollisuutta yksilöidä kaava-aluetta palvelevan yhdyskuntarakentamisen kustannukset ja niiden laskentatapa sekä maankäyttösopimusta että kehittämiskorvauspäätöstä valmisteltaessa. Velvoitteen tarkoituksena on, että kunta toisi asianosaisille esiin yksittäisessä tapauksessa kustannusten muodostumisen ja niiden taustalla olevat yhdyskuntarakentamisen toimenpiteet (HE-luonnos s. 98).

Suomen Asianajajat pitää yksilöintivelvoitetta sinänsä tarpeellisena ja kannatettavana avoimuuden ja läpinäkyvyyden näkökulmasta. Velvoite vahvistaa maanomistajan asemaa korvaustilanteissa, ja vastaa osin hallintolain hyvän hallinnon vaatimuksiin (HE-luonnos s. 54, 72).

Suomen Asianajajat kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että esitysluonnos ei ota riittävästi kantaa siihen, millä tarkkuudella kustannukset on yksilöitävä täyttääkseen säännöksen vaatimukset. Suomen Asianajajat esittää harkittavaksi, että jatkovalmistelussa täsmennettäisiin yksilöintivelvoitteen sisältöä ja tasoa. Riittävän täsmällinen sääntely vahvistaa sekä maanomistajien oikeusturvaa että kuntien toiminnan ennakoitavuutta ja yhdenvertaisuutta.

Yhdyskuntarakentamisen kustannusten ajallinen ulottuvuus

Lakiehdotuksessa ehdotetaan, että kustannuksia, jotka ovat syntyneet yli 15 vuotta ennen osallistumisvastuun perusteena olevan asemakaavan hyväksymistä, ei saa ottaa huomioon, ellei kunta osoita tähän erityistä syytä (HE-luonnos s. 97).

Suomen Asianajajat kiinnittää huomiota siihen, että 15 vuotta on tässä yhteydessä poikkeuksellisen pitkä ja voi johtaa käytännössä hankaliin soveltamistilanteisiin. Suomen Asianajajat esittää harkittavaksi, voidaanko sellaiset kustannukset, jotka ovat syntyneet yli vuosikymmenen ennen asemakaavan hyväksymistä, pitää kyseisestä asemakaavasta johtuviksi kustannuksiksi. Suomen Asianajajat esittää harkittavaksi, että 15 vuoden määräaikaa lyhennettäisiin.

7 luku Muutoksenhaku

Maankäyttösopimuksia koskeva riitojen ratkaisu

Esityksen mukaan toimivaltasäännös maankäyttösopimusriidoissa jakautuisi siten, että julkisoikeudellista sopimussisältöä koskeva riita kuuluisi hallintotuomioistuimelle ja yksityisoikeudellista sisältöä koskeva riita yleiselle tuomioistuimelle (HE-luonnos s. 50). Suomen Asianajajat pitää maankäyttösopimusta koskevien riitojen ratkaisua koskevan sääntelyn ehdottamista lähtökohtaisesti myönteisenä. Suomen Asianajajat esittää kuitenkin harkittavaksi jatkovalmistelussa, että samaa maankäyttösopimusta koskevat riidat voitaisiin ratkaista yhdessä menettelyssä, vaikka riitaan liittyisi sekä julkisoikeudellisia että yksityisoikeudellisia elementtejä. Mikäli riidan aihe koskee selkeästi vain yhtä kysymystä, joka on sisällöltään joko julkis- tai yksityisoikeudellinen, Suomen Asianajajat kannustaa ratkaisemaan riidan siinä tuomioistuimessa, jonka erityisasiantuntemukseen asia liittyy. Suomen Asianajajat kuitenkin kehottaa varovaisuuteen sellaisen sääntelyn osalta, joka voi johtaa tuomioistuinten työmäärien lisääntymiseen. Tilanteissa, joissa samaa sopimusta koskee samanaikaisesti usea erimielisyys, riidan kokonaisuuden tehokkaimman ratkaisun kannalta olisi suositeltavaa, että kokonaisuus ratkaistaan kerran yhdessä tuomioistuimessa.

Suomen Asianajajat kehottaakin jatkovalmistelussa harkitsemaan mahdollisuutta yhdistää sekä julkis- että yksityisoikeudelliset riidan aiheet yhdeksi menettelyksi, mikäli niillä on ajallinen yhteys.

Helsingissä 4. päivänä toukokuuta 2026

SUOMEN ASIANAJAJAT

Niko Jakobsson
Pääsihteeri

LAATI
Asianajaja Alisa Montonen, Helsinki
Asianajaja Eeva Riivari, Helsinki
Asianajaja Heikki Pietinalho, Turku

Suomen Asianajajien lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 150 asianajajaa. Tämä lausunto on valmisteltu kiinteistö- ja rakennusoikeuden asiantuntijaryhmässä.